Los Límites del Diseño Institucional

Domingo, 04 de agosto de 2013 | 4:30 am 

Muchas veces, las instituciones –las reglas que gobiernan la vida política– tienen consecuencias no anticipadas por sus diseñadores.
La ley que gobierna la selección de los miembros del Tribunal Constitucional es buena.  Se requiere una votación de dos tercios del Congreso para evitar que el gobierno imponga a sus amigos con fines de controlar el TC.  Los gobiernos raramente alcanzan –aún con sus aliados- dos tercios del Congreso.  Sin los dos tercios, no pueden imponer sus candidatos.
Tienen que negociar un acuerdo con la oposición. Lo ideal sería que el consenso multipartidario se forjara alrededor de gente intachable.  Si ningún partido puede imponer su candidato, una alternativa sería buscar un independiente tan probo y prestigioso que nadie pueda cuestionarlo. El resultado sería un TC independiente y de alta calidad.
Pero hay otra manera de forjar un consenso multipartidario: la repartija.  Si ningún partido puede imponer sus candidatos, se puede repartir la selección entre varios.  En vez de buscar independientes prestigiosos, cada partido pone lo suyo. Una repartija puede funcionar si los partidos proponen candidatos de calidad.  Pero en un Congreso marcado por la inexperiencia y la desconfianza mutua, como el peruano, el resultado puede ser un TC lleno de escuderos de segunda.  La repartija es un ejemplo, entonces, de cómo una regla que es buena en la teoría puede generar resultados lamentables en la práctica.
Otro ejemplo de una institución que produce efectos  no anticipados es la reelección presidencial.  Permitir la reelección tiene varias ventajas.  Extiende los horizontes de tiempo de los presidentes.  Genera más continuidad en las políticas públicas. Y en términos democráticos, genera más rendición de cuentas (o accountability).  Un presidente que piensa en su reelección debería atender más al electorado que un presidente que está en camino a casa. 
Pero en muchos casos, la reelección presidencial amenaza, y no fortalece, la democracia. En países como Perú bajo Fujimori, República Dominicana bajo Balaguer, Venezuela bajo Chávez, y Nicaragua bajo Ortega, los presidentes en búsqueda de la re-elección abusan del poder: utilizan la publicidad estatal y su influencia en el Poder Judicial para callar a los medios, movilizan a los empleados públicos y otros recursos del Estado para sus campañas, y corrompen a las autoridades electorales. Como consecuencia, la reelección no es democrática. 
Un tercer ejemplo es el referéndum revocatorio. La revocatoria fue diseñada para fomentar la participación y generar más rendición de cuentas.  Da a los ciudadanos el poder de remover a los gobiernos que cometan abusos o violen sus mandatos electorales.  En la teoría, entonces, la revocatoria empodera a los ciudadanos frente a sus gobiernos.
Pero en el Perú la revocatoria se utiliza de otra manera: en vez de fomentar la participación cívica, se ha convertido en un arma para tumbar rivales políticos. No son los ciudadanos que promueven la revocatoria, sino los políticos: rivales que perdieron la última elección y/o aspirantes que no quieren esperar hasta la próxima. La revocatoria criolla fomenta una especie de golpismo cívico que, en vez de profundizar la democracia, la desestabiliza.
Una cuarta institución que no funciona como se esperaba es el voto preferencial. El objetivo del voto preferencial es mejorar la calidad de la representación legislativa.  En vez de votar por candidatos impuestos por los partidos, los votantes pueden identificar a los congresistas más honestos, más trabajadores, o más representativos y reelegirlos. En la teoría, entonces, el voto preferencial genera incentivos para que los congresistas trabajen bien.
 
Pero no siempre funciona así.  En el Perú, los beneficiados del voto preferencial no son los congresistas más trabajadores o representativos sino los más conocidos, porque gastaron más plata (Luna, Espinoza, Gagó) o porque ya eran famosos (Kenji, Beingolea, Tait).  La elección de ricos y famosos no mejora la calidad de la representación legislativa.
Tenemos demasiada fe en el diseño institucional. Ante el descontento generado por el pobre rendimiento de los políticos, muchos peruanos están pidiendo más reformas institucionales: nuevas reglas para seleccionar los miembros del TC; nuevo sistema electoral; Asamblea Constituyente y nueva Constitución.
Pero las reformas no siempre generan los efectos deseados.  La izquierda busca una Asamblea Constituyente.   Pero ¿quiénes ganarían las elecciones para tal Asamblea?  Según las últimas encuestas, ganaría el fujimorismo, seguido por PPK.  Una Asamblea Constituyente dominada por el fujimorismo y la derecha produciría la Constitución deseada por la izquierda?  
Debemos enfocarnos menos en reformar las instituciones y más en fortalecerlas. Que los políticos cumplan –y cumplan bien– con las reglas existentes.  ¿Cómo lograr eso?
Haciéndoles saber que si maltratan a las instituciones pagarán un costo político. Mientras los políticos crean que pueden maltratar a las instituciones sin castigo, lo harán cada vez que les conviene.  Pero si saben que al no respetar a la institucionalidad pueden destruir sus carreras, los políticos se volverán institucionalistas.
Existen varios mecanismos para castigar a los políticos que maltratan a las instituciones.
Uno es el voto. Otro es la protesta.  La reacción ante la repartija es un buen ejemplo. La movilización del 22 de julio no fue muy grande.   Pero junto con la reacción de los medios, ayudó a mandar un mensaje clarísimo a los políticos: que su comportamiento era inaceptable.  Después del 22 de julio, los políticos pensarán un poco más antes de descuidar tan descaradamente las instituciones.
Los mejores diseños institucionales no valen un pito si no son reforzados por la sociedad. El 22 de julio, una parte de la sociedad salió a defender al TC y la Defensoría del Pueblo.  Y los fortaleció. Es fácil criticar a la gente que “toma la calle” en defensa de las instituciones.  Pero la indiferencia ante el abuso (decir que, como el Perú de hoy es “Disneylandia” comparado con los ochenta, no hay que luchar para mejorarlo) nos condena a la debilidad institucional.
Entre los “quejumbrosos” en la calle exigiendo una mejor democracia y los autocomplacientes que se dedican a limpiar las imágenes de Laura Bozzo y Kenji Fujimori, prefiero los quejumbrosos.