Una Elección Semidemocrática

Domingo 27 de Marzo del 2016

Por primera vez desde el 2000, las elecciones presidenciales peruanas no serán plenamente democráticas. La desastrosa legislación electoral –aplicada de una manera desigual– ha asegurado que el proceso electoral viole los principios básicos de la libre competencia y la igualdad ante la ley.

Con su decisión de excluir a dos candidatos presidenciales por razones burocráticas (Julio Guzmán) o faltas menores (César Acuña), el JNE se metió en un callejón sin salida democrática. Era de esperar que surgieran evidencias de semejantes faltas cometidas por otros candidatos. Y de hecho, las investigaciones de IDL-Reporteros, Poder, y otros medios–reforzadas por videos ampliamente difundidos– revelaron que Keiko Fujimori, PPK, y Alan García también violaron las reglas. Ante estas denuncias, las autoridades electorales enfrentaban un dilema: o aplicar ley a todos, y así matar por completo una elección que ya habían herido seriamente (porque una elección que excluye a candidatos que representan 60% o más del electorado ya no es ni mínimamente democrática) o aplicar la ley de una manera descaradamente desigual.

El 24 de marzo (a medianoche, demostrando una cobardía digna de la época fujimorista), el Jurado Electoral Especial optó por el segundo camino. Excluir a Acuña y Guzmán pero no a Keiko (y quizás PPK y García) viola claramente el principio de igualdad ante la ley. Ahora, no solo se excluyen candidatos, que ya es un golpe a la democracia, sino se excluyen en un proceso desigual e injusto, que es peor. Como en los tiempos de Fujimori (o en la Venezuela actual), las autoridades electorales no han sido árbitros neutrales. Intervinieron de una manera parcializada. Y afectaron seriamente los resultados. Si Keiko gana, su gobierno será percibido como ilegítimo.

¿Se puede gritar fraude? No es precisamente fraude, pero sí una violación democrática seria. Una elección puede ser no democrática de varias maneras. Una es con fraude, o la manipulación del voto o conteo de votos. Otra es una restricción al sufragio, como en EEUU antes de 1965 y Sudáfrica antes de 1994. Otra es la manipulación sistemática del Estado para inclinar la cancha contra la oposición, como en el Perú de Fujimori o la Venezuela chavista. Y otra es la exclusión de partidos o candidatos.

La plena competencia –basada en los derechos a ser elegido y tener representación electoral– es un elemento básico de la democracia. Según las normas internacionales (y la Convención Americana sobre Derechos Humanos), la exclusión de candidatos por razones que no sean requisitos básicos (como edad y nacionalidad) o la prohibición de la reelección viola la norma de la plena competencia. Y excluir algunos candidatos y no otros que cometieron faltas parecidas significa trato desigual, lo cual mina la libre competencia. Sin libre competencia, no hay plena democracia.

No hay muchos casos contemporáneos de exclusión de candidatos presidenciales bajo regímenes aparentemente democráticos, pero sí los hubo en el pasado: Colombia bajo el Frente Nacional (1958-74); Argentina con la proscripción del Peronismo (1957-66); Turquía en los años ochenta y noventa con la proscripción del Partido Islámico). Estos regímenes –más o menos democráticos, salvo por la exclusión electoral– suelen ser clasificados como “semidemocráticos”.
Las elecciones peruanas de 2016 serán semidemocráticas. El problema principal es que la valla para la exclusión de candidatos –siempre alta en las democracias– es muy baja. Se excluye candidatos presidenciales por faltas burocráticas (Guzmán) y por clientelismo (Acuña) algo inédito en el mundo.

La ley que prohíbe la entrega de dinero o dádivas con la finalidad de obtener votos es muy problemática. La idea era eliminar la vieja práctica del clientelismo, que había sido muy antidemocrática. En épocas anteriores existían fuertes relaciones de dependencia entre ciudadanos pobres y gamonales locales. Si el elector depende del gamonal por su bien material o su seguridad, y si el voto no es (o no parece) secreto, el clientelismo –el cambio de favores o dádivas por el voto– es coercitivo y antidemocrático.

Pero como muestra la politóloga Paula Muñoz (en una tesis de doctorado premiada por la Asociación Americana de Ciencias Políticas), el viejo clientelismo ya (casi) no existe en el Perú. Fuera de los pocos distritos donde persisten máquinas políticas autoritarias (Callao, Áncash bajo Álvarez), no hay relación de dependencia entre electores y políticos. Los partidos no tienen la capacidad para monitorear el voto. El nivel de control que ejercen sobre el elector es casi nulo. Los peruanos reciben dádivas de todos los candidatos y después votan como quieren.

Muñoz muestra que la entrega de dádivas en el Perú contemporáneo no es compra de votos: se compra la asistencia a los mítines. Dado el desprestigio de los políticos, pocos quieren ir a escucharlos. Con pocas excepciones, si los candidatos no ofrecen regalos, concursos, o rifas, nadie va a sus actos electorales. Los políticos ya no son capaces de comprar votos; regalan cosas simplemente para ser escuchados. Fuera de los casos de mafias establecidas en el poder (Callao, Áncash), la entrega de dádivas no es coercitiva. La gente va a los mítines, recibe sus regalos, y después vota por la candidata o candidato que quiere.

La entrega de dádivas en las campañas actuales puede ser fea, pero no es un acto coercitivo o autoritario como el clientelismo del pasado. Ni siquiera es compra de votos. Por eso, excluir a un candidato presidencial por esta “violación” es un remedio mucho peor que la enfermedad.

El precedente generado por las autoridades con la exclusión de Guzmán y Acuña ha envenenado el proceso electoral. La elección descendió a una guerra de tachas. Hay una obsesión colectiva con la exclusión. Los medios se dedican casi exclusivamente a la guerra de tachas. Un ejemplo: El 23 de marzo todos los artículos principales (4 de 4) en la sección Elecciones 2016 del sitio de web de Peru21 tuvieron que ver con la exclusión de candidatos; 4 de los 5 artículos principales en la sección Elecciones del sitio de web de El Comercio tuvieron que ver con la exclusión; y 8 de los 10 artículos principales en la sección Elecciones del sitio de web de La República tuvieron que ver con la exclusión.

Quizás la peor consecuencia de la guerra de tachas generada por el JNE ha sido la promoción del comportamiento poco democrático. En vez de ser participantes en un proceso democrático, los políticos y sus seguidores buscan la exclusión de sus rivales. Hay movilizaciones para exigir la exclusión de candidatos. ¡Salen a la calle para exigir menos democracia! Yo no tengo problema con las manifestaciones No a Keiko, pero manifestarse contra una candidata que representa a una fuerza autoritaria y corrupta es una cosa; pedir su exclusión es otra. “No a Keiko” es un movimiento democrático; hace campaña contra Keiko. Pero un movimiento “No a la candidatura de Keiko” sería antidemocrático. Buscar excluir a los rivales y así minar la competencia choca con los principios básicos de la democracia. Pero la democracia peruana ha llegado a eso.

El carácter semidemocrático de las elecciones no pasará desapercibido por la comunidad internacional. Es probable que la calificación de Perú en el índice de Freedom House empeore. Desde 2002, Perú recibe una calificación de 2 (1=más democrático; 7=más autoritario) en la dimensión de “derechos políticos”, que es igual a democracias como Argentina y Brasil. Es probable que ahora suba a 3, como Bolivia y Ecuador.

Aunque los responsables principales de este fiasco son las autoridades electorales y el Congreso, los demás candidatos y sus seguidores son cómplices. Creyéndose beneficiados por la salida de sus rivales, han hecho poco o nada para combatir a las injusticias cometidas. Prefieren ganar una elección semidemocrática que perder una elección democrática. Su actitud egoísta y cortoplacista debilita la democracia.

Como minar a las instituciones (y sentirse institucionalista)

Domingo 13 de Marzo del 2016

Muchos peruanos se preocupan por la debilidad institucional. El sistema político ha sido marcado por la corrupción; todos parecen esquivar la ley. No sorprende, entonces, que mucha gente se muestre a favor de una aplicación rigurosa de las reglas en el caso Guzmán. Si su partido no cumplió con las reglas, que se le excluya. La ley es la ley. ¿Quiénes no estarían de acuerdo? De hecho, en el caso Guzmán, el coro “institucionalista” abarca fujimoristas (¡), apristas, ppcistas, PPKausas, e izquierdistas.

Pero si es tan obvio que había que aplicar las reglas en el caso Guzmán, ¿por qué la decisión generó tanta sorpresa—y escándalo— en la comunidad internacional? ¿Por qué las otras democracias del mundo no excluyen a candidatos presidenciales por faltas administrativas? ¿Será que el Perú tiene la democracia más institucional del mundo?

No. El caso Guzmán nos muestra algo importante: una ciega aplicación de las reglas no fortalece la institucionalidad. Y muchas veces, la mina. La frase “la ley es la ley”–utilizada por muchas dictaduras– es una falacia. Aún en las democracias más institucionalizadas, la aplicación de las reglas varía, dependiendo de la regla y del contexto. En algunos casos, una estricta aplicación de las reglas es contraproducente y hasta peligrosa.

Quiero señalar dos instancias donde una estricta aplicación de las reglas mina la institucionalidad. Las reglas incumplibles. Algunas reglas son incumplibles porque es imposible monitorearlas, como las leyes contra la sodomía. En otros casos, sus diseñadores son poco realistas, o no esperan que sean cumplidas, las reglas simplemente expresan deseos políticos o metas futuras. Entre 1976 y 1989, por ejemplo, la Constitución portuguesa obligaba al Estado a hacer una transición al socialismo. Las constituciones de Brasil, Colombia, y Kenia garantizan al derecho a un medio ambiente limpio y sano.

La aplicación de reglas no cumplibles puede causar serios problemas. Por ejemplo, la Constitución mexicana de 1917 contenía artículos (3, 27, y 130) que restringían severamente las actividades de la Iglesia. Su plena aplicación habría significado la destrucción de la Iglesia. Los primeros gobiernos revolucionarios fueron laxos, pero en 1926, el gobierno de Plutarco Calles decidió “aplicar la ley.” Provocó una guerra civil—La Cristiada—que dejó casi 100,000 muertos. La aplicación rigurosa de las leyes migratorias en los EEUU—expulsando 11 millones de personas, como propone Trump— también tendría consecuencias desastrosas.

Otro peligro de las reglas incumplibles es su aplicación selectiva. Si (casi) nadie cumple con las reglas, castigar a unos pocos pero no a otros genera la percepción de injusticia, sobre todo donde el sistema judicial carece de confianza pública (como en el Perú).

De hecho, la aplicación selectiva de la ley es común en los regímenes autoritarios. Donde nadie cumple con las reglas, el gobierno puede reprimir a sus rivales con la mera aplicación de la ley. El gobierno de Putin utiliza la ley para encarcelar a políticos y empresarios rivales por corrupción, mientras sus (igualmente corruptos) aliados están impunes. En Malasia, el principal líder opositor, Anwar Ibrahim, es uno de los pocos ciudadanos encarcelados por sodomía. Y en el sur norteamericano, existían en los años sesenta reglamentos altamente exigentes para registrarse a votar. Para los ciudadanos blancos, la aplicación de estos requisitos era laxa, pero para los negros las autoridades “aplicaron la ley.” Sin poder cumplir con los requisitos, muchos negros no podían votar. Todos estos actos antidemocráticos fueron “legales.” Se cumplió la ley.

La estricta aplicación de las reglas también mina a la institucionalidad cuando choca con otras normas o derechos fundamentales. Todo país tiene leyes que se contradicen, donde aplicar una ley implica violar a otra. En estos casos, las autoridades tienen que interpretar las leyes y evaluar: ¿cuál es la más importante?

La interpretación de las leyes contradictorias varía entre las democracias y las dictaduras. Por ejemplo, en muchos países, se necesita un permiso para llevar adelante una protesta pública. Pero muchas protestas son espontáneas, no hay tiempo para solicitar un permiso municipal. Estas protestas son técnicamente ilegales. Prohibirlas o reprimirlas, entonces, sería cumplir con la ley. Eso es lo que hacen gobiernos autoritarios como los de Pinochet, Putin, o Maduro. En las democracias, en cambio, prevalece el derecho a la libre asociación. Si las protestas son pacíficas, son toleradas, aun si carecen de los permisos necesarios. El énfasis se pone en los derechos, no en los papelitos.

Las leyes contra la difamación son otro ejemplo. En las democracias, las leyes antidifamación casi nunca se aplican contra medios que atacan a los políticos, porque prevalece el derecho a la libre expresión. Muchos gobiernos autoritarios, en cambio, optan por aplicar las leyes antidifamación, porque les permiten callar a la prensa de una manera “legal.” Rafael Correa es un fanático de “aplicar la ley” contra los medios.

Finalmente, en las democracias contemporáneas, cuando los candidatos presidenciales cometen faltas administrativas o violan reglas menores, las autoridades priorizan los derechos de participación y plena representación electoral. Multan en vez de excluir candidatos, porque creen que la exclusión es un remedio mucho peor que la enfermedad. Por eso, la exclusión de candidatos por faltas administrativas solo ocurre en regímenes autoritarios como Rusia, Bielorrusia, Azerbaijan, Burkina Faso, y Camerún.

En todos estos casos, una aplicación estricta de las reglas tiene consecuencias poco democráticas; y por eso los gobiernos democráticos optan por una aplicación limitada, meditada, y proporcional.

Las lecciones para el caso Guzmán son claras. Primero, la Ley de Partidos es incumplible. Las autoridades electorales no monitorean rigurosamente la colección de firmas, las afiliaciones, el funcionamiento de las comités provinciales y asambleas partidarias, o el proceso de democracia interna. Si lo hicieran, todos los partidos estarían en falta. Que partidos membretes como Perú Posible, Solidaridad Nacional, PPK, Orden, o el Partido Humanista puedan cumplir con todos los requisitos establecidos por las autoridades electorales es una ficción, y los políticos lo saben. Algunos falsifican bien, otros no. Pero nadie cumple de verdad.

La aplicación de las reglas incumplibles en el caso Guzmán ha sido selectiva, algo claramente demostrado por recientes investigaciones periodísticas que revelan que el fujimorismo, Alianza Popular, y PPK cometieron faltas parecidas a las de Acuña y Guzmán. Eso genera una fuerte percepción de injusticia.

Las consecuencias pueden ser graves. La confianza pública en las autoridades electorales se erosiona, y el proceso electoral podría quedar deslegitimado. De hecho, el escenario de pesadilla —un resultado electoral no aceptado como legítimo— podría convertirse en realidad. Según la última encuesta de Ipsos, Guzmán empata a Keiko Fujimori en la segunda vuelta, algo que ningún otro candidato había hecho. Si Fujimori gana, Guzmán podría decir que sí él no hubiera sido injustamente excluido, el resultado habría sido otro.

La aplicación estricta (pero selectiva) de unas reglas menores e incumplibles, sin tomar en cuenta sus consecuencias para otras normas y derechos fundamentales, ha minado a la institucionalidad democrática. Y podría provocar una crisis. Con pocas excepciones (como Verónika Mendoza), la elite política se ha callado ante este golpe a la democracia. Las consecuencias de su irresponsabilidad aún están por verse.