Muchos peruanos se preocupan por la debilidad institucional. El sistema político ha sido marcado por la corrupción; todos parecen esquivar la ley. No sorprende, entonces, que mucha gente se muestre a favor de una aplicación rigurosa de las reglas en el caso Guzmán. Si su partido no cumplió con las reglas, que se le excluya. La ley es la ley. ¿Quiénes no estarían de acuerdo? De hecho, en el caso Guzmán, el coro “institucionalista” abarca fujimoristas (¡), apristas, ppcistas, PPKausas, e izquierdistas.
Pero si es tan obvio que había que aplicar las reglas en el caso Guzmán, ¿por qué la decisión generó tanta sorpresa—y escándalo— en la comunidad internacional? ¿Por qué las otras democracias del mundo no excluyen a candidatos presidenciales por faltas administrativas? ¿Será que el Perú tiene la democracia más institucional del mundo?
No. El caso Guzmán nos muestra algo importante: una ciega aplicación de las reglas no fortalece la institucionalidad. Y muchas veces, la mina. La frase “la ley es la ley”–utilizada por muchas dictaduras– es una falacia. Aún en las democracias más institucionalizadas, la aplicación de las reglas varía, dependiendo de la regla y del contexto. En algunos casos, una estricta aplicación de las reglas es contraproducente y hasta peligrosa.
Quiero señalar dos instancias donde una estricta aplicación de las reglas mina la institucionalidad. Las reglas incumplibles. Algunas reglas son incumplibles porque es imposible monitorearlas, como las leyes contra la sodomía. En otros casos, sus diseñadores son poco realistas, o no esperan que sean cumplidas, las reglas simplemente expresan deseos políticos o metas futuras. Entre 1976 y 1989, por ejemplo, la Constitución portuguesa obligaba al Estado a hacer una transición al socialismo. Las constituciones de Brasil, Colombia, y Kenia garantizan al derecho a un medio ambiente limpio y sano.
La aplicación de reglas no cumplibles puede causar serios problemas. Por ejemplo, la Constitución mexicana de 1917 contenía artículos (3, 27, y 130) que restringían severamente las actividades de la Iglesia. Su plena aplicación habría significado la destrucción de la Iglesia. Los primeros gobiernos revolucionarios fueron laxos, pero en 1926, el gobierno de Plutarco Calles decidió “aplicar la ley.” Provocó una guerra civil—La Cristiada—que dejó casi 100,000 muertos. La aplicación rigurosa de las leyes migratorias en los EEUU—expulsando 11 millones de personas, como propone Trump— también tendría consecuencias desastrosas.
Otro peligro de las reglas incumplibles es su aplicación selectiva. Si (casi) nadie cumple con las reglas, castigar a unos pocos pero no a otros genera la percepción de injusticia, sobre todo donde el sistema judicial carece de confianza pública (como en el Perú).
De hecho, la aplicación selectiva de la ley es común en los regímenes autoritarios. Donde nadie cumple con las reglas, el gobierno puede reprimir a sus rivales con la mera aplicación de la ley. El gobierno de Putin utiliza la ley para encarcelar a políticos y empresarios rivales por corrupción, mientras sus (igualmente corruptos) aliados están impunes. En Malasia, el principal líder opositor, Anwar Ibrahim, es uno de los pocos ciudadanos encarcelados por sodomía. Y en el sur norteamericano, existían en los años sesenta reglamentos altamente exigentes para registrarse a votar. Para los ciudadanos blancos, la aplicación de estos requisitos era laxa, pero para los negros las autoridades “aplicaron la ley.” Sin poder cumplir con los requisitos, muchos negros no podían votar. Todos estos actos antidemocráticos fueron “legales.” Se cumplió la ley.
La estricta aplicación de las reglas también mina a la institucionalidad cuando choca con otras normas o derechos fundamentales. Todo país tiene leyes que se contradicen, donde aplicar una ley implica violar a otra. En estos casos, las autoridades tienen que interpretar las leyes y evaluar: ¿cuál es la más importante?
La interpretación de las leyes contradictorias varía entre las democracias y las dictaduras. Por ejemplo, en muchos países, se necesita un permiso para llevar adelante una protesta pública. Pero muchas protestas son espontáneas, no hay tiempo para solicitar un permiso municipal. Estas protestas son técnicamente ilegales. Prohibirlas o reprimirlas, entonces, sería cumplir con la ley. Eso es lo que hacen gobiernos autoritarios como los de Pinochet, Putin, o Maduro. En las democracias, en cambio, prevalece el derecho a la libre asociación. Si las protestas son pacíficas, son toleradas, aun si carecen de los permisos necesarios. El énfasis se pone en los derechos, no en los papelitos.
Las leyes contra la difamación son otro ejemplo. En las democracias, las leyes antidifamación casi nunca se aplican contra medios que atacan a los políticos, porque prevalece el derecho a la libre expresión. Muchos gobiernos autoritarios, en cambio, optan por aplicar las leyes antidifamación, porque les permiten callar a la prensa de una manera “legal.” Rafael Correa es un fanático de “aplicar la ley” contra los medios.
Finalmente, en las democracias contemporáneas, cuando los candidatos presidenciales cometen faltas administrativas o violan reglas menores, las autoridades priorizan los derechos de participación y plena representación electoral. Multan en vez de excluir candidatos, porque creen que la exclusión es un remedio mucho peor que la enfermedad. Por eso, la exclusión de candidatos por faltas administrativas solo ocurre en regímenes autoritarios como Rusia, Bielorrusia, Azerbaijan, Burkina Faso, y Camerún.
En todos estos casos, una aplicación estricta de las reglas tiene consecuencias poco democráticas; y por eso los gobiernos democráticos optan por una aplicación limitada, meditada, y proporcional.
Las lecciones para el caso Guzmán son claras. Primero, la Ley de Partidos es incumplible. Las autoridades electorales no monitorean rigurosamente la colección de firmas, las afiliaciones, el funcionamiento de las comités provinciales y asambleas partidarias, o el proceso de democracia interna. Si lo hicieran, todos los partidos estarían en falta. Que partidos membretes como Perú Posible, Solidaridad Nacional, PPK, Orden, o el Partido Humanista puedan cumplir con todos los requisitos establecidos por las autoridades electorales es una ficción, y los políticos lo saben. Algunos falsifican bien, otros no. Pero nadie cumple de verdad.
La aplicación de las reglas incumplibles en el caso Guzmán ha sido selectiva, algo claramente demostrado por recientes investigaciones periodísticas que revelan que el fujimorismo, Alianza Popular, y PPK cometieron faltas parecidas a las de Acuña y Guzmán. Eso genera una fuerte percepción de injusticia.
Las consecuencias pueden ser graves. La confianza pública en las autoridades electorales se erosiona, y el proceso electoral podría quedar deslegitimado. De hecho, el escenario de pesadilla —un resultado electoral no aceptado como legítimo— podría convertirse en realidad. Según la última encuesta de Ipsos, Guzmán empata a Keiko Fujimori en la segunda vuelta, algo que ningún otro candidato había hecho. Si Fujimori gana, Guzmán podría decir que sí él no hubiera sido injustamente excluido, el resultado habría sido otro.
La aplicación estricta (pero selectiva) de unas reglas menores e incumplibles, sin tomar en cuenta sus consecuencias para otras normas y derechos fundamentales, ha minado a la institucionalidad democrática. Y podría provocar una crisis. Con pocas excepciones (como Verónika Mendoza), la elite política se ha callado ante este golpe a la democracia. Las consecuencias de su irresponsabilidad aún están por verse.
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