Dilma y las Crisis del Presidencialismo

Domingo 22 de Mayo del 2016

El lamentable impeachment de Dilma Rousseff (Dilma no ha sido acusada de corrupción, mientras los que organizaron su destitución sí) es una de las múltiples crisis asociadas con el presidencialismo latinoamericano. Según la politóloga Gretchen Helmke, 18 presidentes latinoamericanos han sido removidos antes de tiempo desde 1985. Y han surgido 91 choques entre el Ejecutivo y el Congreso o Poder Judicial, en los que cada uno busca cambiar la composición del otro de manera irregular.

Hace décadas, el politólogo español Juan Linz sostuvo que el presidencialismo era peligroso para la democracia latinoamericana por dos razones principales. Una era la propensión al choque de poderes generada por el gobierno dividido (situación en la cual un partido controla la presidencia y otro controla al Congreso). Según Linz, en una democracia nueva o frágil, el gobierno dividido aumenta el riesgo de un severo conflicto entre el Presidente y el Congreso, que termina en una guerra que desborda las normas constitucionales. El gobierno dividido es común en América Latina. Entre 1978 y 2002, el 70% de los presidentes latinoamericanos carecían de una mayoría legislativa.

Otro peligro del presidencialismo, según Linz, es su rigidez. El mandato presidencial es fijo. Salvo en casos excepcionales, el Presidente debe cumplirlo. Pero debido a la frecuencia de las crisis en América Latina, muchos presidentes sufren fuertes caídas de popularidad durante sus primeros años. Presidentes como Carlos Andrés Pérez (Venezuela), Fernando de la Rúa (Argentina), y Alejandro Toledo cayeron por debajo de 10%; Dilma cayó a 11% Cuando el gobierno pierde el apoyo del 90% de la sociedad, se paraliza y, muchas veces, cae en crisis.

Para Linz, el presidencialismo no ofrece una salida institucional a las crisis generadas por los choques de poderes o los presidentes fallidos. Y eso fomenta la intervención militar.
Según Linz, un sistema parlamentario ayudaría a evitar estas crisis. No hay choques de poderes en una democracia parlamentaria, porque el Primer Ministro tiene que construir una mayoría parlamentaria para gobernar. Es imposible que el Parlamento esté en manos de la oposición. Y si el Primer Ministro pierde su mayoría parlamentaria, o si se vuelve muy impopular, puede ser removido a través de un voto de no confianza. No hay que esperar hasta el fin de su mandato. Y no hay que llamar a los militares.

Linz escribió su texto original durante la Guerra Fría, cuando los golpes militares eran frecuentes. El mundo ha cambiado. A partir de 1990 se volvió casi imposible sostener una dictadura militar en América Latina. Los golpes militares –estilo Velasco o Pinochet– casi desaparecieron. (Solo dos presidentes latinoamericanos han sido derrocados por golpes en los últimos 25 años: Jamil Mahuad en 2000 y Manuel Zelaya en 2009).

La (casi) desaparición de la intervención militar cambió la naturaleza de las crisis del presidencialismo. Ahora, con los militares en los cuarteles, el Presidente y el Congreso tienen que resolver sus conflictos entre ellos.

A veces gana el Presidente. Fujimori lo hizo con un autogolpe (apoyado por los militares). Chávez y Correa utilizaron mecanismos plebiscitarios para atacar, cerrar, y eventualmente dominar el Congreso.

Los autogolpes siempre terminan en autoritarismo. Al triunfar en un choque de poderes, el Presidente puede ejercer su control sobre todas las instituciones del Estado. Con el poder concentrado en sus manos, tiene un cheque en blanco. Puede cambiar o manipular las reglas para debilitar a sus rivales y perpetuarse en el poder. Pocos resisten esa tentación.

Los autogolpes no son nuevos en América Latina. Antes de Fujimori y Chávez estuvieron Perón, Vargas, y Velasco Ibarra. Más novedosa es la derrota del Presidente no por los militares sino por el Congreso o la protesta callejera.

Según los politólogos Aníbal Pérez Liñan y Kathryn Hochstetler, los presidentes caen cuando: (1) Hay un escándalo de corrupción muy público; (2) hay una crisis económica que genera protesta; y (3) el Presidente pierde su coalición legislativa. El Presidente puede soportar un escándalo o una crisis si tiene aliados en el Congreso (Samper, Lula), y puede soportar la pérdida del apoyo legislativo si no hay crisis y protesta (Toledo). Pero la combinación de escándalo, crisis económica, y aislamiento legislativo es fatal (Collor, De la Rúa, y ahora Rousseff).

En cierto sentido, el impeachment funciona como sustituto de los golpes militares. Es un mecanismo alternativo para remover un Presidente (percibido como) fallido. Pero no es equivalente a un golpe. Los golpes militares destruyen a la democracia, los impeachment no. Un impeachment no es acompañado por un “estado de excepción” que suspende la Constitución y los derechos civiles. No provoca el cierre del Congreso, la intervención del Poder Judicial, la cancelación de elecciones, o la represión de la oposición y la sociedad civil.

De hecho, el impeachment del Presidente hace menos daño a la democracia que un autogolpe o una “revolución bolivariana”, porque genera una concentración del poder. A diferencia del Ejecutivo, un Congreso representa múltiples fuerzas políticas que tienen que compartir el poder. Después de un impeachment, no surge un presidente fuerte capaz de perpetuarse en el poder, sino un presidente transicional, basado en una coalición multipartidaria, que solo gobierna hasta la próxima elección. De hecho, en casos como Brasil (1992), Guatemala (1993, 2015), Venezuela (1993), Ecuador (1997, 2005), Paraguay (1999), Argentina (2001), y Bolivia (2003), el impeachment o la renuncia forzada del Presidente no debilitó seriamente al régimen. (El impeachment de Lugo en Paraguay, un acto bastante irregular promovido por una elite cohesionada y ligada a los militares, fue más parecido a un golpe.)

Algunos politólogos ven el surgimiento del impeachment en América Latina con optimismo. Para ellos sería una solución institucional al problema de los presidentes fallidos. Funcionaría como el voto de no confianza en los sistemas parlamentarios, y ayudaría a “flexibilizar” lademocracia presidencialista.

No soy tan optimista. Muchos impeachment latinoamericanos (incluyendo, en mi opinión, el de Dilma), son procesos politizados promovidos muchas veces por políticos que han sido derrotados en las urnas. El uso del impeachment de una manera politizada debilitaría, y no fortalecería, las instituciones democráticas. Ecuador (donde cayeron tres presidentes consecutivos entre 1997 y 2005) es un caso ejemplar.

El impeachment es bastante preferible al golpe militar, pero debe ser una solución de última instancia contra presidentes corruptos o abusivos (como Fujimori), y no presidentes débiles e impopulares (como Dilma).

El Perú no ha sufrido una crisis presidencial desde la caída de Fujimori. Bajo una presidencia de PPK, un político poco hábil que enfrentaría un Congreso fujimorista, el riesgo de crisis aumentaría. Lamentablemente, la alternativa –una presidencia fujimorista, con mayoría legislativa– es aún más peligrosa.

Cuando vuelven los autoritarios

Domingo 08 de Mayo del 2016

De nuevo, el fujimorismo se acerca a la presidencia. ¿Cómo puede una fuerza responsable por tantos crímenes y abusos volver a ganar elecciones?

El regreso del fujimorismo sería lamentable. Pero no sería un caso único. La elección de partidos de origen autoritario es común en las nuevas democracias. Según el politólogo James Loxton, hubo 65 transiciones democráticas en el mundo entre 1974 y 2010. En 47 de ellas surgieron partidos de origen autoritario. Y 37 de estos 47 partidos volvieron al poder a través de elecciones. En otras palabras, los exautoritarios ganaron elecciones en casi el 60% de las nuevas democracias. Ocurrió en Albania, Corea del Sur, Croacia, Ghana, Hungría, Polonia, Taiwán, e Ucrania. En América Latina, ocurrió en Bolivia (Banzer), Chile (pinochetismo), Nicaragua (sandinismo), México (PRI), Panamá (torrejismo), y la República Dominicana (Balaguer). Aunque el regreso de un partido autoritario parezca una aberración, entonces, no lo es. En las nuevas democracias, es más la regla que la excepción.

¿Cómo explicar el regreso de los autoritarios? Según Loxton, los exautoritarios gozan de varias ventajas en el momento de (re)construir un partido. Primero, tienen una sólida base de apoyo. Aún los regímenes autoritarios más controvertidos mantienen el apoyo de un sector de la sociedad, muchas veces entre 20% y 40% del electorado. No es una mayoría, pero sí un piso importante.

Los exautoritarios también se benefician de legados organizativos del viejo régimen. Pueden movilizar a sus viejos cuadros y burócratas, y a sus viejas redes clientelistas. Y pueden aprovechar de sus vínculos con empresarios que prosperaron bajo el viejo régimen para financiarse.

Construir un nuevo partido es difícil. Una fuerza que empieza con un electorado sólido, cuadros en todo el país, y amigos financistas tiene unas ventajas enormes.

Estas ventajas son evidentes en el caso peruano. Gracias a la persistente popularidad de Alberto Fujimori, el fujimorismo inició su reconstrucción con una sólida base de apoyo. Según una encuesta de Ipsos de 2006, el 48% del electorado tenía una imagen positiva del gobierno de Fujimori. Y según una encuesta de GfK de 2013, 42% de los peruanos lo calificaban como “bueno” o “muy bueno”. Según una investigación hecha por Carlos Meléndez, hace algunos años, entre 6% y 16% del electorado tenía una identidad fujimorista. No es una base masiva, pero es la más grande del Perú.

Fuerza Popular heredó redes de militantes y simpatizantes del viejo régimen. Decenas de comedores populares y clubes de madres liderados por fujimoristas seguían operando, prestando una infraestructura en las zonas urbanas populares. Y el fujimorismo mantenía vínculos con varios empresarios que financiaron las campañas de Keiko.

¿La elección de un partido de origen autoritario amenaza a la democracia? Muchas veces sí. En la República Dominicana, Balaguer volvió a sus prácticas autoritarias y robó las elecciones de 1994. En Nicaragua, Daniel Ortega ha construido un régimen ‘sultanista’ parecido al de Somoza. También hubo regresión autoritaria en Bangladesh, Madagascar, Rumania, e Ucrania.

Pero en otros casos, como España, Taiwán, Corea del Sur, Hungría, Polonia, y Ghana, los ex autoritarios gobernaron democráticamente. En América Latina, el regreso de Banzer, el pinochetismo, el torrejismo, y el PRI no afectó seriamente a la democracia. De hecho, solo 2 de los 9 exautoritarios latinoamericanos elegidos en los últimos 30 años atentaron contra la democracia: Balaguer y Ortega.

Tres factores parecen afectar la suerte de la democracia cuando ganan los ex autoritarios. El más importante es la fortaleza de las instituciones democráticas. Donde las instituciones son fuertes, como en Chile, España, Polonia, o Taiwán, ex autoritarios son más fáciles de constreñir. Donde las instituciones son débiles, como en Albania, Bangladesh, Ucrania, o Nicaragua, los ex autoritarios hacen más daño.

Otro factor es la institucionalización del partido. Los partidos exautoritarios más institucionalizados –como el PRI y el nacionalismo en Taiwán– tienen horizontes de tiempo más largos. Sus líderes saben que si pierden hoy, pueden volver a ganar en 4 o 5 años. Por eso, no suelen arriesgarse en una aventura autoritaria. Un partido dominado por el viejo líder y su familia, en cambio, tiene menos futuro y estará más dispuesto a jugárselo todo –como Balaguer y Ortega.

Un tercer factor es la integración de los exautoritarios en el sistema democrático. Un partido que ha sido plenamente integrado, como en España, Chile, México, y Polonia, tiene menos incentivo para atacar a (o desde su perspectiva “defenderse de”) sus rivales si regresa al poder. Un partido que sigue en pie de guerra porque se siente excluido o perseguido estará más dispuesto a violar las normas democráticas y caer en el revanchismo, como en Albania, Bangladesh, e Ucrania.

Donde las instituciones democráticas son fuertes y el partido exautoritario se institucionaliza y se integra al sistema democrático, su regreso es lamentable pero no necesariamente peligroso. Este fue el caso de Chile, España, Ghana, México, Panamá, Polonia, y Taiwán. Cuando la democracia es débil y el partido exautoritario no se institucionaliza y se queda al margen del sistema, como en Albania, Bangladesh, e Ucrania, el peligro autoritario es mayor.
El Perú es un caso intermedio. Sus instituciones democráticas no son tan fuertes como en Chile, Polonia, o Taiwán, pero son más fuertes que en Nicaragua, Albania, o Ucrania.

El fujimorismo no se ha institucionalizado. A pesar de los esfuerzos renovadores de Keiko, sigue siendo un partido familiar: el fantasma de Alberto persiste, y Kenji cree que está en la línea de sucesión.

Pero el fujimorismo se está integrando al sistema democrático. Se ha transformado de un paria en la época de Toledo (con sus líderes exiliados, encarcelados, o expulsados del Congreso), en una fuerza que muchos perciben como un partido más. Se alineó con el APRA en el Congreso en 2006-2011, y muchas figuras del stablishment apoyaron a Keiko en 2011. Hoy forma parte de la coalición que controla al Congreso.

En términos comparativos, entonces, el peligro autoritario en el Perú es mayor que en España, Chile, o Taiwán y menor que en Albania, Bangladesh, Nicaragua, o Ucrania.

Pero hay otro factor que preocupa en el Perú: la mayoría legislativa. Cuando los exautoritarios volvieron en Bolivia, Chile, México, y Panamá, carecían de mayorías legislativas. El fujimorismo no sería constreñido por el Congreso.

La experiencia de otros países muestra que una regresión autoritaria no es inevitable. Pero el fujimorismo –con su renovación a medias, discursos contradictorios, y persistente negativa a demostrar que Alberto se ha jubilado– genera demasiadas dudas. Cuando volvió el PRI en México, escribí una columna (La República, 8-7-12) diciendo que su gobierno sería constreñido por las instituciones democráticas. Lamentablemente, no puedo decir lo mismo sobre el Perú.